万亿旧改接棒棚改 促进消费同时需避免负面后果

在当前中国经济面临增长压力的背景下，稳投资是保证经济增长的重要方面。6月19日，国务院常务会议就稳投资做出重要部署，提出要推进城镇老旧小区改造工作，即“旧改”，以达到稳定投资、带动消费的效果。

据初步统计，全国共有老旧小区近16万个，涉及居民超过4200万户，建筑面积约为40亿平方米。国务院参事仇保兴此前曾对媒体称，据初步估算旧改投资总额可高达4万亿元。如果改造期为五年，每年将新增投资8000亿元以上。如此大规模的新增投资项目，无疑将为稳投资贡献重要力量。

旧改除了带动小区改造建设投资外，在带动社区养老、托幼、医疗、助餐、保洁等服务产业发展方面，也将具有重要助力。

当前我国经济增长的压力较大。据海关总署公布的进出口贸易数据，2019年前5个月，以美元值计价，我国进出口总额同比下滑1.6%，其中出口总值同比仅增长0.4%。显然这一数据对于我国2019年GDP的预期增长目标6.5%左右，相差甚远。由于中美之间的贸易摩擦一直未能得到解决，加上全球经济整体增速的放缓，我国的外贸情况不容乐观，稳增长的压力较大。

投资和消费方面，据6月14日国家统计局公布的2019年5月份社会消费品零售总额增速和全国固定资产投资(不含农户)增速数据显示，2019年1—5月份，社会消费品零售总额16万亿元，同比增长8.1%，低于去年同期的9.5%。其中4月份单月的社会消费品零售总额同比增速仅7.2%，为十六年来的新低。虽然国家统计局的测算认为，4 月消费增速走低的原因之一在于假日错月后移，即“五一”假期调休至五月，导致四月假日减少影响消费。但是这一创新低的数据依然令市场担忧。

固定资产投资方面，投资增速依然保持在低位运行。2019年1—5月份，全国固定资产投资(不含农户)21.76万亿元，同比增长5.6%，增速比1—4月份和去年同期都下降了0.5个百分点。从走势上来看，由于基建投资增速的放缓，从二季度开始固定资产投资增速就已经出现了向下趋势，连续两个月增速下滑。

总结来看，2019年前5个月，出口增速仅0.4%，消费增速8.1%，投资增速5.6%。可以说出口、消费、投资的“三驾马车”都处在低速运行状态，要想实现2019年GDP增速6.5%的预期目标，可以说压力并不小。

在这种情况之下，稳外贸、稳投资、促消费的任务已经比较紧迫。在去年年底，中央政府已经提前下达了规模超万亿元的地方债额度，用来提振基建投资。这一举措效果还不明显，尤其是自二季度开始基建投资增速又出现了放缓的趋势。这使得经济增长的压力明显加大。

说到旧改很多人都会想到前些年火热的棚户区改造——“棚改”。可以说将旧改作为拉动内需、稳投资的抓手的重要原因之一在于棚改已经很难持续了。

我国的棚改工程始于2005年，当年国家启动了对中央下放东北三省煤矿棚户区的改造工作。在此之前，从2004年开始，辽宁省已经率先启动棚改试点工作。2008年，各类棚户区改造被正式纳入城镇保障性安居工程，并在全国范围内大规模推进。棚改在相当长的一段时间里都是作为保障性安居工程的主要内容。

棚改除了保障民生功能之外，对房地产市场与经济的拉动作用也效果显著。

2015年，中国房地产高库存、高风险的问题开始显露。当年房地产投资增速从年初的10.4%一路下滑到年底的1%，部分城市的商品房积压问题十分严重，甚至已经到了影响地方经济持续健康发展的地步。2015年12月，中央经济工作会议明确提出，将房地产去库存作为2016年的主要任务来抓。随后住建部召集地方研究去库存方案，得出的方案中，最重要的就是棚户区改造货币化，以帮助去库存。

2015年开始，棚改从以往的实物安置，变为货币化安置。2016年棚改新开工606万套，棚改货币化安置达到了48.5%，比2015年提高18.6个百分点。从棚改拿到钱的拆迁户，直接去房地产市场购买商品房，帮助了房地产去库存。官方数据称，2016年棚改货币化帮助地方消化了2.5亿平方米的楼市库存。棚改货币化安置的效果显而易见，它快速的帮助了三四线城市完成了房地产去库存的任务，同时也带动了建材、装修、家电等行业的消费需求，对拉动内需起到了重要作用。然而其负面影响也不少。

棚改货币化带来的直接问题之一就是地方债务高涨。据国际货币基金组织2018年7月发布的报告显示，2017年中国地方明确公开的债务达 16.7 万亿元，占当年 GDP 的20.4%，比2013年增长 1810%。另外，从2015年开始，地方政府通过大量 PPP 项目(Public-Private Partnership，政府、私营企业、民营资本合作参与公共基础设施的建设)、政府引导基金以及违规担保等方式，变相扩大隐形债务规模。推高了政府的隐性债务风险。

为了防止地方财政隐形债务风险加大，2017年开始棚改相关政策收紧。一是减少棚改计划目标。2017年5月国务院决定，2018—2020 年3年棚改1500万套——相比前三年计划的1800万套减少300万套。二是限制地方政府棚改的贷款方式，从政府购买棚改服务模式，改为发行专项债券为主。

此外，棚改货币化安置还促使全国范围内的房价快速上涨，部分城市房价虚高。这不仅带来了金融风险，还可能影响人们的消费意愿和能力，不利于经济的长期发展。

2018年10月，国务院常务会议部署推进棚户区改造工作，要求因地制宜调整完善棚改货币化安置政策。其中提出“商品住房库存不足、房价上涨压力大的市县要尽快取消货币化安置优惠政策”。

2019年4月15日，随着财政部发布《关于下达2019年中央财政城镇保障性安居工程专项资金预算的通知》，各地2019年棚改预计开工量数据正式出炉。除福建、天津等少数几个省市同比增长，其余31个省市计划开工量较2018年均有了不同程度的下跌，跌幅在50%以上的达15个。2019年全国棚改开工计划目标约285万套，远低于此前市场450万套的预期，与2018年的580万套计划相比，今年大幅缩减约51%，腰斩过半。

2018年棚改规模的大幅下降，在某种程度上也意味着棚改已经完成了其历史使命，棚改的道路难再可持续下去。在此背景之下，需要有新的拉动内需的抓手。

6月19日的国务院常务会议上已经明确，旧改具有“既能满足群众期盼、有利于拓展内需促消费、又不会导致重复建设的重大项目，扩大有效投资，努力实现稳增长、调结构、惠民生的一举多得之效”。显然旧改是继棚改之后，又一重要的惠民措施，同时也是拉动内需、稳定增长的重要抓手。

从目前披露的信息来看，今年将是试点探索之年，为进一步全面推进积累经验。所以具体的做法现在还并不明确。不过从一些地方政府披露的信息来看，不少地区已经在开展旧改工作，而且将其作为一项惠民生、稳增长的重要举措。

6月12日，时代中国以8亿元投资预算拿下了广州市花都区首个公开招商的旧村改造项目。在此之前的3个月内，时代中国已陆续斥资46亿元、55亿元，分别拿下广州从化和番禺的旧改项目。

据媒体报道，不仅房地产开发和建设单位积极性很高，小区居民的积极性也很高。老旧小区改造之后，无论是社区环境、公共设施，还是房价都会向好。而且改造项目政府会给予补助资金，住户实际上以较少成本就可以享受到这一利好。

据国务院常务会议的要求，旧改要“重点改造建设小区水电气路及光纤等配套设施，有条件的可加装电梯，配建停车设施。促进住户户内改造并带动消费”。同时还“要在小区改造基础上，引导发展社区养老、托幼、医疗、助餐、保洁等服务”。推动建立小区后续长效管理机制。

在资金安排方面，今年将对城镇老旧小区改造安排中央补助资金。同时鼓励创新融资手段，鼓励金融机构和地方积极探索，以可持续方式加大金融对老旧小区改造的支持。运用市场化方式吸引社会力量参与。

虽然现在旧改还处在试点探索阶段，但是其潜在的市场规模已经非常诱人。尽管不能同棚改“推倒重建”的大拆大建模式相比，但是牵涉到上亿人的安居问题，市场预计潜在投资规模在4万亿元左右。此外还将撬动养老、公共服务、医疗、教育、环保等多个产业的发展。其对经济的带动效应可想而知。随着旧改模式和政策的逐步明确，相关的板块也将出现投资机会。